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李家祥在中央党校的讲话《更好地发挥民航业在加快转变经济发展方式和调整经济结构中的战略作用》

[ 来源:党办 | 时间:2011-10-28 | 浏览:4190次 ]


更好地发挥民航业在加快转变经济发展方式和调整经济结构中的战略作用

中国民用航空局局长、党组书记 李家祥

  编者按

  628日,民航局局长、党组书记李家祥应中共中央党校邀请,以《更好地发挥民航业在加快转变经济发展方式和调整经济结构中的战略作用》为题,为包括2个省部级干部班、4个司局级干部班、2个民族干部班以及中央机关分校等在内的所有在校培训班学员作专题报告。这是李家祥第二次应邀在中共中央党校作专题报告。2008926日,李家祥曾以《世界民用航空与中国民用航空的发展》为题到中共中央党校作专题报告。

  近年来,随着我国经济的快速发展,民航业在国民经济社会中的战略地位和作用日益凸显,各地方政府也越来越重视发展民航业,并将民航业作为加快转变经济发展方式、调整经济结构的重要抓手以及发展现代服务业和新兴产业的平台。适应这种新情况和新变化,需要民航从业者不能再仅仅考虑行业内的事情,而是要跳出行业谋划民航业发展,主动服务于国家和区域经济社会发展大局;对于地方政府而言,则应多了解民航业发展的趋势、规律和特点,这样才有利于把民航业发展放到国家及区域经济社会发展的总体战略中谋划。李家祥在报告中用大量丰富的事例和数据对此进行了充分说明,赢得现场学员们的强烈共鸣和高度认同,报告厅内不时响起热烈的掌声。本报今日全文刊登报告内容,以飧广大读者。

  很高兴再次有机会到中央党校和学员们一起学习、研究问题。在座的都是领导干部,如何认识民航十分重要。中央党校希望我这次来,重点介绍在加快经济发展方式转变、加快经济结构调整中,如何发挥民航业的作用。

  近年来,中央明确提出加快经济发展方式转变和经济结构调整。这是我国经济社会领域的一场深刻变革,是综合性、系统性、战略性的转变,必须贯穿经济社会发展全过程和各领域。作为战略性先导性产业,民航业加快转变发展方式、调整行业经济结构,既是全行业实施建设民航强国战略的重要举措,更是主动服务国家和区域经济社会发展大局的迫切要求。我们在工作中已越来越明显感觉到各地方政府开始将民航业作为加快转变经济发展方式、调整经济结构的重要抓手,发展现代服务业和新兴产业的平台。

  下面,我从三个方面介绍这方面的情况,希望得到大家的指教。

  一、我国民航业将长期处于黄金发展期,其战略地位和作用也将更加凸显

  民航业是国民经济的重要基础产业,其发达程度对内反映了一个国家和地区的现代化水平、经济结构和开放水平等状况,对外则是衡量国家、区域经济竞争力的重要指标。改革开放以来,民航年均增长17.5%,远远高于其他交通运输方式。2005年,我国成为仅次于美国的全球第二大航空运输系统。2010年,民航从业人员110万人,客货航空公司43家,机场175个,通用航空企业111家,运输飞机1597架,通用航空飞机1010架;运送旅客2.68亿人次、货物563万吨。

  这几年来,许多省(区、市)政府越来越重视发展民航业,明确提出了战略目标,希望民航局支持机场建设项目、增加航线航班。仅去年就有29个省(区、市)的53位省级领导,到民航局商谈发展事宜。这说明民航业的地位和作用在提升。十二五时期,是我国深化改革开放、加快经济发展方式转变、调整经济结构的重要时期,民航业将迎来新的历史机遇期。我们预测,未来5年全行业投资规模在1.5万亿元以上,十二五末,年旅客运输量将达到4.5亿人次,运输机场数量将达到230个以上,运输飞机2700架,通用航空飞机2000架。这意味着民航业服务国民经济、服务社会公众的能力将进一步增强,战略地位和作用也将更加凸显。

  (一)从改善投资环境、促进对外开放看,航空运输不仅仅是一种交通运输方式,更是区域经济进入全球经济的快速通道。

  过去,人们常常讲,要致富先修路!现在是,要开放修机场,要想强上民航!事实上,修两三公里的高速公路,解决不了什么大问题,而修建两三公里的跑道,却为一个地区和世界连接在一起搭建了平台!同样,修3公里高铁的费用,在西部就能修一个机场。在经济全球化背景下,航空运输不仅仅是一种交通运输方式,而且成为区域经济融入全球经济的快速通道。从世界各国的经验看,航空运输越是发达的地区,往往也是外向型经济比例越高的地区。我国长三角、珠三角以及部分经济中心城市的经济发展,已开始反映出这一特征。这些年来,有的省(区、市)特别是中西部省(区、市)在财力十分有限的情况下,却坚持拿出一定的资金支持民航业的发展。

  改革开放以来,云南省委省政府始终高度重视发展民航业。为加快实施我国面向西南开放的重要桥头堡战略,2004年云南省政府成立了省民航工作领导小组,确立了以航空为先导、陆路为骨干、区域枢纽为纽带、水运为补充、管道为辅助的综合交通发展方针,努力实现由民航大省民航强省转变。这些年来,省政府明确对新建或改(扩)建机场,省级财政按中央补助资金1:1进行配套,用地由地方政府征用、无偿划拨给云南机场集团统一规划使用;安排专项资金鼓励航空公司新开国际航线,香格里拉、德宏、昭通、文山、普洱等州市政府也划拨专项补贴资金,支持航空公司开辟航线航班。在民航发展的带动下,十一五期间云南省旅游人数年均增长15.3%, 旅游总收入年均增长18.5%,进出口总额年均增长高达23.1%,国民生产总值年均增长11.7%。这些指标均高于全国平均水平。值得一提的是,云南省现在已着手部分县级行政区域的机场建设规划。其中,保山市下辖腾冲县的腾冲机场20092月建成通航后,保山市成为全国第一个拥有2个民用机场的地级市。该机场通航的当年,旅客吞吐量就达到了25.5万人次,带动腾冲县旅游、商贸增长156%。去年,腾冲机场旅客吞吐量46.6万人次,同比增长80.8%,是全国机场旅客吞吐量平均增长速度的5倍;该县实现GDP70.4亿元,同比增长16.1%,带动当地旅游人数、旅游总收入分别增长15%23.8%。如今的腾冲已从一个名不见经传的边境小镇,快速发展为中国面向南亚的第一县。

  由于种种原因,广西民航历史欠账较多。为了更好地服务北部湾经济区开放开发、加快建设中国东盟自由贸易区等国家战略,自治区党委政府将航空运输作为连接东盟的综合交通运输体系的重要组成部分,并实行优先发展。从2007年起,广西通过人大审议形式,在全国率先将航线培育专项资金列入年度财政预算。每年自治区本级财政提供1亿元、各机场所在地市政府配套、航线培育资金总计达2.5亿—3亿元。从20079月开始,在一个半月内,开通了广西至东盟7国航线,创造了全国民航在较短时间内一次性开通国际航线数最多的纪录。目前,除文莱外,广西2个主要机场已实现与东盟所有国家通航的目标,提升了广西面向东盟的国际影响力。2010年,广西机场对广西的经济贡献达216亿元,创造了6万个就业机会。

  (二)从优化经济结构、带动产业升级看,开辟航线增加航班不仅仅给机场带来客货流,航线网络更直接连接着区域产业链。

  过去,在不少人士眼里,发展民航业只是多运几个人、多拉几吨货的事儿。如今,各地方政府对开辟航线、增加航班的愿望十分迫切。其实,加航班、开航线,背后连接着产业链!这些年来,世界范围内产业结构调整加快,区域经济竞争日趋激烈,产品生命周期不断缩短,像电子、信息、生物、新材料、医药、精密仪器等一大批高附加值的新兴产业产品,以及传统制造业的升级换代产品,对航空运输具有很强的依赖性。在我国,许多地区不断改善投资环境、优化产业结构、加快产业升级和发展服务业,其中,民航业发挥了独特作用。

  江苏作为东部发达地区,经济总量一直居全国第二位,但苏南、苏中和苏北地区之间,在交通条件、经济发展水平等方面的差距较大。20039月,韩国现代起亚集团决定在盐城投资建设汽车城,条件之一就是必须开通盐城至韩国的航班。20044, 市政府财政补贴3000万元开通盐城首尔国际临时包机航班。2005年总投资68亿元的汽车城项目落户盐城。去年,汽车年销售量33.3万辆,实现销售收入390亿元,上缴税收29.73亿元,带动就业近5万人。与此同时,到去年年底,600多家韩资企业落户盐城,一个现代化的韩资密集区正在形成。另外,以20096月开通的盐城香港航线为平台,盐城市的日韩港台招商突飞猛进,仅落户盐城的台资企业就有近700家,近期盐城台北航线即将开通,盐城市委市政府利用机场和航线资源,助推地方经济发展的做法,受到社会各界的高度评价,成为依托小机场拉动区域经济发展的典型。

  同样,地处江苏苏北的淮安涟水机场,其机场建设和通航成为淮安市招商引资的一张重要名片。该机场20081022日开工兴建,去年926日正式通航。2008—2010年的3年时间,淮安市吸引外资项目550个,注册外资实际到账21.1亿美元,累计吸纳就业人数超过10万人。截至去年年底,淮安市累计批准的台资企业600家,总投资超过60亿美元,成为继东莞、昆山之后的又一个台资企业密集区和品牌企业聚集区。其中,仅去年就吸引台资项目78个,总投资15.2亿美元。目前,淮安涟水机场正在加快建设集空港服务、空港物流、空港产业、配套居住等功能于一体的空港产业园。

重庆市地处大西南,近年来重庆市委市政府提出以民航运输的快速发展促进产业结构优化,全力推进产业结构优化升级,其中,自200812月以来,已成功引进惠普、宏碁、华硕3个品牌企业,形成了广达、仁宝、纬创、英业达、富士康、和硕6个代工企业跟进,富士康等200家零部件企业配套的笔记本电脑产业体系。到2015年,重庆笔记本电脑产业基地将达到1亿台产能、产业链产出超过7000亿元产值、实现1000亿美元进出口总额、新增40万人就业。届时,全球1/3的笔记本电脑在重庆生产,每天需要10B747-400全货机运往全球各大电子产品分拨点。重庆江北机场是重庆IT产业物流供应链上的核心环节,去年共接待50多批IT企业对机场的实地考察,参加招商及谈判超过100次。为提升机场的保障能力,去年第二跑道正式投入运行,还投资12亿元建设专用货机坪、IT专用货站、分拨中心以及空港保税港等配套设施。去年10月、12月,分别开辟重庆至比利时列日、我国台湾的定期货运航线。目前,重庆机场正在加快建设集仓储配送、中转分拨、保税服务、增值加工、信息处理、货运代理等功能于一体的综合性航空物流园区,规划设计货邮保障能力400万吨,将成为西部规模最大、功能最全的物流园区。

  (三)从拉动经济增长、促进城市发展看,机场不仅仅是城市的重要基础设施,更是不断聚集优势资源的平台。

  按照国际权威机构测算,民航投入和产出比率是1:8。国际机场协会(ACI)研究认为,机场每百万旅客吞吐量,可以产生经济效益总和1.3亿美元,相关就业岗位2500个。据国内研究分析,我国机场每百万旅客吞吐量,可以产生经济效益总和18.1亿元,相关就业岗位5300多个。从世界民航强国的发展趋势看,机场特别是大型国际枢纽机场已突破单一运输功能,也不再仅仅是城市的重要基础设施。一方面,吸引或汇集一系列高科技产业、信息产业、现代制造业和现代服务业,通过与多种产业有机结合,与区域经济相互影响、相互渗透、相互融合,形成带动力和辐射力极强的临空经济区;另一方面,通过聚集经济社会发展中的人流、物流、资金流、技术流、信息流等优势资源,对区域经济社会发展产生强大的辐射效应,成为国家和区域经济增长的发动机,最终形成以机场为基础的航空大都市

  临空经济区航空大都市成为发展趋势,美国教授卡萨达的第五波理论对此做了分析。他认为,第一个冲击波是由海运引起的,主要表现为一些海港周围出现世界级大型商业中心城市(比如,美国的洛杉矶、旧金山、纽约,西班牙巴塞罗那,葡萄牙里斯本,荷兰鹿特丹,法国马赛,日本的横滨、神户,巴西里约热内卢);第二个冲击波是由天然运河引起的,水运成为欧洲、美国工业革命的推动力量(比如,英国伦敦的泰晤士河、法国巴黎的塞纳河、德国汉堡的易北河、美国纽约的哈得逊河、意大利罗马的台伯河、希腊雅典的伊利索斯河、俄罗斯圣彼得堡的涅瓦河、俄罗斯莫斯科的莫斯科河及其支流亚乌扎河);第三个冲击波是由铁路引起的,一些内陆城市成为内地商品生产、交易、配送中心(比如,美国亚特兰大、芝加哥、圣路易斯);第四个冲击波是由公路引起的,发达国家的大型购物商城、商业中心、工业园区、企业总部多远离城市中心(比如,美国达拉斯);第五个冲击波是由空运引起的,主要是在经济全球化背景下,航空运输适应了国际贸易距离长、范围广、时效高等要求,因而成为经济发展的驱动力,是现代化国际经济中心城市迅速崛起的重要依托(比如,阿联酋迪拜)。

  今年226日,《华尔街日报》刊登题为航空大都市,全球城市的未来的文章,被各国媒体广为转载,影响比较大,值得大家一读。这篇文章摘自一本专著——《航空大都市:我们未来的生活方式》。这本专著以许多知名的国际化大都市发展案例作为佐证,详细论述了以机场为中心的未来城市发展新模式。从民航业发展角度看,我国是发展中的大国,疆域辽阔、人口众多、经济规模大,正处在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展阶段,发展民航的市场潜力十分巨大。城市的发展走向与交通运输方式密切相关。如今,人类发展已进入城市化阶段,交通运输方式进入航空运输时代。我国民航业的快速发展,将进一步促进我国由城镇化向城市化方向发展。

  (四)从区域协调发展、富民固边战略看,发展中小机场的意义,超出了一般意义上的社会效益、公共产品范围。

  近年来,一些媒体和人士比较关注中小机场亏损等问题,质疑中小机场是不是建多了?这说明社会对民航业的战略地位和作用,在理解和认识上还有偏差。据统计,去年,正式通航运营的175个机场中,120个亏损,合计亏损约16.8亿元,平均每个机场仅亏损1000多万元。但这些机场多是地市级城市机场,其服务覆盖了全国70%以上的县域,对地区经济贡献以万亿计。因此,我们绝不能简单地从经济效益上考虑中小机场建设投资、运营亏损等问题,而要从当地经济社会发展角度看待中小机场的综合效用。

  在一个地区特别是偏远地区修建机场,不仅仅为人们出行提供了便利,直接拉动地方经济,也间接改变着人们的精神面貌和观念。2008年我曾在漠河机场调研,已切身感受到这种变化。漠河地处祖国最北,旅游资源十分丰富,但从哈尔滨乘火车需23个小时,交通不便影响了当地旅游资源开发和经济社会发展。漠河机场2008618日正式通航以来,旅游旺季一票难求、班班爆满,极大地促进了当地社会经济发展。漠河县委书记计斌说:漠河机场建成仅用了2.3个亿,而到景区的公路却用了10多亿,机场的通航将漠河与全国乃至世界连了起来。我们今后就是要多搞些这种小投入、大贡献的项目。

  有的中小机场的建设和发展,其意义还远远超出一般意义上的社会效益、公共产品范围。像西藏阿里机场、青海玉树机场、新疆和田机场等,在应急救援和国防安全等方面发挥着独特的作用。这样的机场还有很多。同样,发展中西部以及老少边穷地区民航业,对促进区域经济发展、缩小区域间社会经济发展的差距、增进民族团结等方面的战略作用巨大!

  以新疆民航发展为例,研究表明,仅2010年新疆机场业对新疆经济贡献之和为305亿元,占新疆GDP5.6%;创造总就业岗位21.5万个。贯彻落实中央新疆工作座谈会精神,去年618日,民航局召开民航系统支持新疆跨越式发展座谈会,出台了支持新疆民航发展16条措施。其中,民航局重点协调国内主要航空公司开辟19个对口援疆省(市)至新疆的直达航线、加密疆内外航班。一年来,除西藏、港澳台尚未开通至新疆的直达航线外,全国各省(市)主要城市至乌鲁木齐每天至少1个航班,区际航班增幅达40.4%,疆内航班增幅达13.2%。与此同时,新开辟2条国际航线(今年7月份又将开辟2条国际航线),乌鲁木齐与中亚五国实现全面通航。值得一提的是,一年来,援疆航线的航班平均客座率保持在70%~75%左右,不仅仅是运送援疆干部、援疆物资的通道,而且已成为拉动受援地(市、州)经济社会发展的新引擎。这一举措直接拉动了新疆民航业的发展。据统计,去年新疆机场旅客吞吐量合计1169.89万人,同比增长41.89%,增幅居全国第二。而在去年7月份,旅客吞吐量首次单月突破百万,达到123.9万人,同比增长64.7%712月为701.8万人,同比增长63.3%。今年上半年,仍保持全国第二的增幅。

  (五)从相关领域科技创新、发展新兴战略产业看,民航业发展不仅仅提供了广阔的市场需求空间,更是航空产业化战略的积极参与者。

  民航业科技含量高、产业链条长,其中,现代航空器和空中交通管理系统,高度集成了大量先进科技。民航业的进一步发展,将为相关领域的科技创新提供广阔空间。特别是上游的航空制造业,因其产业链长,技术、资金、知识密集,可拉动材料、冶金、化工、机械制造、特种加工、电子、信息等产业的发展和创新,是一国经济发展的战略性行业以及先导性高技术产业,也是一国现代化、工业化、科学技术和综合国力的重要标志。世界主要大国一直把发展航空制造业列入国家战略。避免关键科技长期受制于人,实现重大科技项目的突破,带动相关产业升级换代,研制大型飞机已列为我国的国家战略工程。目前,中国商飞ARJ21-700支线飞机已进入适航取证的关键攻坚阶段(即试飞阶段);C919大型客机型号研制进展顺利(去年11月国航、东航、南航已分别签订订购20C919飞机意向协议),正按照2014年首飞、2016年完成适航取证的目标推进。成功研制出技术和商业双成功的大型飞机,是一项复杂的系统工程,关键靠政府推动、市场拉动。而这其中的拉动,很大程度上取决于我国民航业的发展水平,而我国民航业不断强大,将有力支持我国实施航空产业化战略。

  现在许多人经常有这样的疑问:我国的卫星和载人飞船一个接一个地飞向太空,第四代先进战斗机也腾飞蓝天,为什么至今却造不出大型民用飞机?事实上,由于民用客机商业经营要搭载大量乘客,对每一架民用客机的安全要求是在全寿命期间(一般约25年),必须确保上万次飞行都安全。因此,研制民用飞机的难度,要比航天飞行器和军用飞机还要大。要做到这一点,就必须依靠民航特有的适航体系来保证。而适航标准是国际航空界都必须遵守的法律文件。只有获得国家适航部门(即中国民用航空局)颁发的适航合格证的民用飞机,才能在国内市场上销售;而只有获得国际公认的适航部门(如美国联邦航空局和欧洲航空局)颁发的适航合格证的民用飞机,才能在国际市场上销售。大家知道,前苏联的航空工业不可谓不强大,先进的军用飞机能与美国匹敌,还生产了多款性能先进的民用飞机,但由于没有建立与国际接轨的适航体系等原因,其民用飞机只能在国内或在一些友好国家使用,至今仍被排斥在国际市场之外。

  上世纪80年代初,我国运10首飞成功曾在国内外引起了强烈反响,后来匆匆下马的原因是多方面的。其中,运10是我国第一种以美国联邦航空局FAR25为依据设计的飞机,虽然具有一定的先进性,也实现了我国大飞机史上的一次技术突破,但由于当时我国适航管理几乎是一个空白,运10与国际适航标准的差距极大。因此,即使最后投产,也难以取得适航证,因而不能投入市场,更谈不上具有国际竞争力。近几年来,以国家启动国产大飞机项目为契机,民航局采取一系列重大举措,重点建设上海、沈阳等适航审定中心,初步建立了适应国际新技术、新标准、新程序的适航审定系统。与此同时,近几年来,民航局密切与美欧适航当局的沟通与合作,力促国产大飞机尽早投入国内市场、打进国际市场。

  另外,发展北斗卫星导航系统对我国具有重大战略意义。十二五期间,民航所有飞机将从使用美国GPS系统逐步转到使用北斗卫星导航系统,这将有力地促进我国相关领域的科技创新,实现技术突破和跨越式发展。

  (六)从实施政治外交战略、促进军民融合和缓和两岸关系等方面看,民航始终发挥着独特作用,并将进一步发挥更加重要的作用。

  民航业具有天然的国际性,在国家实施全球政治外交战略过程中,民航是外交谈判的筹码和工具、发展双边或多边关系的纽带,因而已成为重要的外交战略资源。事实上,开辟国际航线以及国际航空网络的空间演变,折射着各国政府国际关系、外交关系以及对外联系重点的变化。这些年来各主要国家与我国发展双边关系过程中,有关飞机采购、开放机场、航权谈判、航线开辟、时刻安排、国际合作等方面的民航事务,始终是一些国家非常关注并不断提及的议题。十一五期间,我国民航引进飞机741架,总额733亿美元(其中,波音飞机270架,总额343亿美元),为平衡中美、中欧贸易做出了重要贡献。同样,许多国外航空公司往往通过外交途径,甚至借中央领导出访机会施加压力,希望解决开辟我国航线、增加我国主要城市航班等相关问题。因此,民航局涉外事务越来越多,外事工作量列外交部、商务部、中联部之后,为第四位。

  空中、陆地、海洋构成了一个国家的完整版图。经艰苦努力,民航已在南中国海为各国民航飞机提供空管服务,解决了长达25年悬而未决的问题,维护了国家主权。

  民航业又具有准军事性质,是国家空中力量的重要组成部分,一旦发生紧急事件或战争,航空运输是军事后勤的重要支撑,是部队快速机动、运送和补给物资装备、运送伤病员等的重要手段。因此,在现代战争中,民用飞机、机场、设施、空地勤人员是军事实力的一部分,空中交通管理系统是国家防空作战体系的重要组成部分。与此同时,航空运输是抢险救灾、应对突发事件的空中桥梁。应对2008年年初南方部分地区的冰冻灾害、“3·14”拉萨暴力事件、“5·12”抗震救灾以及2009年的“7·5”乌鲁木齐严重暴力犯罪事件等,民航发挥了独特的重要作用。民航的快速反应能力,得到了各方面的充分肯定。

  特别是今年,在1月底埃及爆发大规模反政府示威游行后,不到48小时的时间,民航局共计派出8架飞机接回我国公民1796人;在利比亚政局恶化后,223日到35日,民航共组织包机182架次,共接回我国公民26240人;311日,日本东北地区发生强烈地震和海啸,福岛核电站爆炸事故引起核泄漏后,不到10天的时间,民航共执行300余个定期航班、安排56个加班,运回我国公民66500多人。今年的3次国家大规模撤离我国公民的紧急航空运输任务在中国民航史上尚属首次。整个应对过程,既检验了民航的应急和国防动员能力,更加说明民航的战略地位和作用。

  民航作为重要桥梁和渠道,还在缓和两岸关系、促进祖国和平统一的进程中,始终发挥着独特作用。从台商节日包机、周末包机、空中双向直达航路开通、常态包机、定期航班,到开放旅游、实现两岸三通、个人游试点,双方缓和了紧张局势,加深了相互了解和政治互信。现在,大陆41个城市与台湾9个城市之间开辟了空中航线,两岸航空公司每周有558班往返定期航班,每天约有1.5万旅客通过航空运输方式往来于两岸。在沟通、促进和发展两岸关系中,民航业已经并将进一步发挥更加重要的作用。

  二、更好地服务国家和区域经济社会发展总体战略,民航业正在加快转变发展方式、着力调整行业经济结构

  长期以来,我国民航业始终存在着区域发展不平衡,支线航空、航空货运、国际航空、通用航空等发展相对滞后的问题。发展的保障能力还不强、安全基础还不牢,存在基础设施、关键人才队伍和管理水平跟不上等诸多矛盾。这些既有外部环境因素的影响,也有行业自身发展过程中的问题,更多的是我国经济社会发展结构等问题在民航业的具体反映。

  这些年来,随着我国经济社会的不断发展,民航局着力解决这些结构性矛盾,出台支持和鼓励中西部及东北老工业基地民航业发展、给予支线航空和支线机场补贴等一系列相关政策,行业发展中的一些增长结构已发生了积极变化,即:中西部快于东部,中小机场快于干线机场,干线机场快于大型枢纽机场。但站在服务国家经济社会发展总体战略的全局高度,从世界民航发展的基本规律看,当前和今后较长时期,我国民航业发展仍主要存在以下五对基本矛盾:一是社会需求巨大与关键资源不足的矛盾(比如,空域资源就已经成为民航业发展的瓶颈),二是行业快速发展与安全基础不牢的矛盾,三是战略地位凸显与体制机制不顺的矛盾,四是国际航空运输自由化与整体竞争力不强的矛盾,五是行业可持续发展与创新能力不强的矛盾。这五对基本矛盾,集中表现为内涵做强与外延做大的矛盾,关键要走安全发展的路子、努力实现行业持续安全。与此同时,我国民航业还面临着以下四方面的结构问题:一是东中西部民航业发展不平衡,亟待提升支线航空对区域社会经济发展的促进作用;二是民航业与其他交通运输方式联动发展不足,亟待建设以机场为中心的现代综合交通运输体系;三是民航企业不同运营模式和分工合作格局尚未形成,亟待提升大网络型客货航空公司和大型国际客货枢纽机场对全行业整体发展和综合竞争实力的带动作用;四是通用航空滞后于运输航空发展,亟待满足现代社会经济对通用航空快速增长的各种需求。这四方面的结构问题,集中表现为民航业发展还不能进一步满足我国社会经济总体战略发展要求。

  未来一二十年,民航业仍处于发展的黄金期,也是加快转变发展方式、调整行业经济结构的最佳时期。这项工作已是大势所趋,如顺势而为,效果往往事半功倍。我认为,其中的主要工作抓手有两个:一是要把完善体制、创新机制作为着力点,进一步营造有利于民航业发展的内外部环境。二是要把加强宏观调控、完善产业政策作为着力点,进一步构建促进民航业转变发展方式和结构调整的宏观政策体系。这其中,综合性的工作主要有以下四方面。

  (一)引导航空公司逐步形成差异化战略定位,打造具有不同运营模式的高品质航空公司。

  航空公司是民航产业链的主体,其运营模式、结构状况,决定着整个行业发展走向,也是行业结构是否合理的重要影响因素。从全球航空公司发展看,目前已形成洲际网络型、区域型和低成本这三种运营模式。相比而言,我国43家运输航空公司(其中,全货运航空公司11家),总体规模小,还存在市场定位和战略同质化等问题,这是影响我国航空运输市场秩序、综合竞争实力以及国际航空、支线航空、航空货运发展的重要原因之一,更直接影响着民航业服务国家和区域经济社会发展的战略作用的发挥。

  为形成有利于支线航空、航空货运、国际航空发展的政策环境,十一五期间,民航局积极争取给予航空公司有关财经补贴和税费优惠政策,累计达177.5亿元,其中,支线航空补贴22亿元(70%80%的补贴集中在西部和东北地区的支线),特殊远程国际航线安排补贴8亿元,其它直接补贴27.5亿元;减免包括国际航线在内的各类税费累计120亿元。与此同时,各级地方政府也通过补贴方式,鼓励航空公司经营支线、新开辟国际航线。据统计,20082010年各级地方政府用于航空公司航线亏损补贴的达86.25亿元。这些支持政策取得了一定的效果。比如,去年我国的国际旅客运输量达到1928多万人次,比2009年净增500多万人次,同比增长31.1%。但我们应该看到,持续推进行业结构调整,其中应加快优化航空公司结构,总体思路是:对外竞争要形成拳头、国内竞争要良性有序!

  从我国国际航空发展和国际竞争力看,虽然原国内9家骨干航空公司通过2002年的联合重组,提高了行业集中度,但现在的三大骨干航空公司规模仍然偏小,整体国际竞争实力仍不强,尚未摆脱被动局面。据统计,在我国国际客运市场上,我国航空公司的市场份额2005年为45.3%、2010年为44%。近年来,全球主要航空公司跨国联合兼并愈演愈烈,欧洲航空运输市场已形成由德国汉莎、法/荷航、英航三足鼎立的主导格局。在美国,美西北航和达美航、美联航和大陆航先后宣布合并。而合并后的美联航拥有包括美国四个最大城市在内的10个枢纽,航线网络遍布59个国家、370个目的地,成为真正意义上的全球性航空公司。因此,优化我国航空公司结构,我们应该通过政府引导、市场运作,推动联合重组,尽快形成两三家具有国际竞争力的大型网络型航空公司。

  从我国支线航空发展看,2010年连接旅客吞吐量在200万人次以下支线机场的航线数约600条,占国内航线的比重不到30%;大部分支线机场平均每天只有35个班次,航班频率明显偏低。影响我国支线航空发展有多方面的因素,航空公司是原因之一。这些年来,不少地方政府和民营企业组建航空公司的积极性高涨,但申请筹办之初,定位于主要经营省(区)内或周边地区之间的支线航空,而正式运营后,普遍重干线、轻支线,重大飞机、轻小飞机,重独立运行、轻联合合作。事实上,我国支线航空之所以滞后于区域经济社会发展需求,运力不足是主要原因之一。初步统计表明,十一五期间,我国支线航空91%以上的是由100200座级干线飞机完成的。去年底,全行业1510架客运飞机中,250座级以上的为146架,100200座级的为1220架,100座级以下支线客机仅为144架。航空公司是发展支线航空的主体,充分调动航空公司发展支线航空积极性,实现干支线合作共赢是改善中小城市航空通达性、提高民航业普遍服务能力的必由之路。为此,民航局在已有促进支线航空发展政策的基础上,将进一步完善扶持政策,重点鼓励大型航空公司和支线航空公司之间,建立股权等层面的战略合作关系,形成支线与干线航班紧密衔接、分工合理、共同发展格局。与此同时,我们将严格控制航空公司特别是新成立航空公司的运力结构以及经营范围等问题。

  从我国低成本航空发展看,总体还处于起步阶段。近20年来,世界范围内航空旅行已逐渐从高端、豪华型为主,向大众、经济型为主转变。之所以发生这种变化,其中得益于低成本航空公司的快速发展。去年我国民航旅客运输量2.67亿人次,年人均乘机0.2次,而美国和欧洲人均乘机为23人次,说明我国民航业发展潜力巨大。低成本航空公司的运营模式,是新成立航空公司拓展发展空间、寻求差异化战略定位的其中一个重要发展方向。春秋航空公司已初步探索出符合中国国情的低成本航空发展路子。

  从我国航空货运发展看,由于起步较晚,一直处于竞争劣势地位。在我国国际航空货运市场,2005年我国航空公司所占市场份额为23.1%,20062009年一度徘徊在30%左右,2010年上升到32%,这与我们支持货运航空发展、鼓励航空公司增加运力有密切关系。但应该看到,目前中国11家全货运航空公司,共有货机87架,而美国联邦快递公司货机达610多架。这些年来,世界航空货运巨头已在中国主要国际门户枢纽以及区域枢纽,建立航空货运转运相关设施,并在200多个国内城市建立货运网络。凭借遍布中国众多城市的强大网络,其主导高附加值货运市场的趋势越来越明显。我们将进一步落实促进航空货运发展的各项政策措施,重点支持中国航空公司通过兼并重组,形成具有一定规模的全货运航空公司。目前,东航旗下的中货航、长城航、上货航已联合重组成立新的中国货运航空有限公司,国航与国泰航已合资成立新的中国国际货运航空有限公司。这是一个良好开端,我们要尽快打造具有国际竞争力的航空货运公司。

  (二)着力构建公共财政政策体系,重点支持中西部机场建设、大力促进支线机场发展。

  机场作为民用航空运输和城市的重要基础设施,国家及区域综合交通运输体系的重要组成部分,具有广泛的社会和经济效应。2009413日,国务院颁布的《民用机场管理条例》,明确将机场定位于公共基础设施,这对机场的建设、运营、管理、改革、发展等方面至关重要。民航局着力解决机场网络布局、中西部以及老少边穷地区和中小机场建设发展等结构性问题,已开始区分欠发达地区与较发达地区机场、大中小机场,积极争取各项行业财经补贴和税费优惠政策,努力构建差异化的机场建设发展公共财经支持政策。

  从完善机场网络布局看,改革开放以来,尽管我国机场建设成就显著,但从整体看,目前我国机场建设和发展,还不能很好地满足经济社会发展和行业快速发展的需求。突出表现在,一是总量不多,我国20万以上人口的城市数已达800个以上,机场数量仅为城市总数的1/5。二是密度仍较低,相当于美国的1/4,即使与印度和巴西相比,也相对偏低。特别是目前我国还有30%的县、24%的人口和9%的经济活动区不能得到航空运输服务。三是布局仍不合理,机场东密西疏的格局,与带动中西部地区经济社会发展的矛盾比较突出。四是容量和功能不足,许多大型机场现有设施容量已经饱和或趋于饱和,而中小型支线机场普遍存在设施设备不完善等问题。为更好地服务国民经济社会和区域经济发展,十二五期间,我国将新修建机场56个,迁建机场16个,改(扩)建机场91个,全行业基础建设投资将达到4250亿元。这些机场建设项目大多数位于中西部,建成后将对当地社会经济发展产生更大的拉动作用。到2015年,我国机场将覆盖81%的县级行政单元、83%的人口和全国96%的经济活动区。

  从促进中西部机场建设发展看,各级政府的各项扶持政策至关重要。十一五期间,全国机场基本建设项目投资合计1900亿元,其中,机场自筹及其它投资1230亿元,地方政府投资340亿元,民航发展基金及国债投资440亿元。与此同时,民航局还给予机场补贴合计138亿元,包括:中小机场补贴51亿元(中西部地区补贴额占70%以上),机场基本建设贷款贴息20亿元(放大建设资金约50倍),其它各类补贴67亿元。此外,20082010年各级地方政府给予机场运营亏损补贴的达17.3亿元。我们发现,过去一些省(区、市)民航业的发展,受所在地区经济社会、产业结构特点或机场之间竞争等因素的影响,航空客货运发展相对缓慢。采取一定的扶持措施后,增长往往是爆发式的,其中绝大多数是中西部机场。据统计,十一五期间,全国机场旅客吞吐量平均增长14.69%,排前10位的省(区、市)分别为:河北45.05%,内蒙古34.00%,宁夏28.01%,天津27.10%,青海26.83%,河南23.75%,山西21.77%,江苏20.68%,黑龙江19.48%,湖北19.38%。全国机场货邮吞吐量平均增长12.27%,排前10位的省(区、市)分别为:青海33.27%,内蒙古25.92%,吉林24.61%,甘肃23.60%,宁夏22.22%,天津20.35%,山东15.60%,江西15.46%,北京14.94%,西藏14.76%

  从促进中小机场持续健康发展看,这需要各级政府构建一揽子公共政策体系。从2010年统计看,目前旅客吞吐量100万以下的中小型机场亏损面约为83%,中西部和东北地区机场亏损个数占亏损机场总数的82%左右。这与我国区域间经济发展不平衡有着密切的关系。去年1118日,温家宝总理、李克强副总理和张德江副总理,均在有关报告上对中小机场问题做出重要批示。上半年,民航局已会同发改委、财政部、公安部等有关部委深入调研中小机场的空管投入、公安体制、建设投资和运营补贴等问题,将有针对性地提出进一步促进中小机场持续健康发展具体举措。值得注意的是,机场管理体制、运营管理模式直接影响机场建设发展和安全运营,更影响着机场对区域经济社会发展战略作用的发挥。目前,我国机场运营管理模式出现了多种类型,主要有跨省机场集团模式、省(市、区)机场集团模式、省会机场公司模式、市机场公司模式、航空公司管理模式、委托管理模式。分析这六种运营管理模式的实际情况,我们深切感受到省(区、市)成立机场管理运营机构,统一管理行政辖区内所有机场,有利于在经济社会发展战略中,统筹谋划各机场的建设发展等问题。以云南为例,云南机场集团把全省12个机场的安全、服务、规划、建设、体制、运行、采购、资源等作为一个整体来考虑,以经营性机场的收益弥补公益性机场的亏损,初步形成了支线与干线航班紧密衔接、区域枢纽与中小机场分工合作的良性互动发展格局,真正迈入经营集约化、管理专业化、发展产业化的良性轨道。十一五期间,云南机场集团总体盈利,剔除1.51亿元的中小机场补贴和贷款贴息后,利润总额为4451万元。

  (三)支持各地区发展通用航空、兴办通用航空企业,努力满足现代经济社会对通用航空的各种需求。

  通用航空是民航业两翼之一,主要指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动。通用航空形象地讲,就是通用通用,大家都用。它对国家经济社会发展的贡献,不仅体现在通用航空产业链本身,而且是民航业发展的基础和航空运输体系的重要组成部分,更在国家经济建设、社会发展、公共服务等方面发挥着不可替代的作用。因此,通用航空发展状况是民航业发展水平的重要标志,也是国家社会经济发展、人民生活水平的重要标志。目前,美国拥有近22万架通用飞机、63万飞行员、1.5万个通用航空机场,年作业飞行量超过2800万小时,每年创造1500多亿美元的经济收入,提供就业岗位120多万个。澳大利亚、加拿大、巴西等国家,通用航空整体规模大、实力强、发展水平也比较高。

与发达国家相比,我国通用航空整体发展尚处于较低水平。尤其是与日益增长的社会经济发展需求相比,主要存在区域发展不平衡、作业服务能力严重不足等问题。截至去年年底,我国通用航空领域已形成了111家企业、1010架飞机、70个机场和329个起降点、8000多从业人员、年作业飞行量近14万小时的规模。值得关注的是,占国土面积近1/2的西部地区,通用航空企业数量仅占总数的1/5;而西藏、重庆、青海、福建等省(区、市)至今还没有通用航空企业。另外,目前我国仅航空护林、电力作业、人工降水、直升机港口引航等作业项目的飞机、直升机缺口就达200架以上。制约我国通用航空发展的因素比较多,主要是低空空域使用存在种种限制,审批程序过于复杂;通用航空机场、航空油料供应、维修等基础保障设施建设滞后;飞行、机务等专业技术人才严重匮乏;各方面对通用航空的公益性认识不足、各项扶持政策不到位,尤其是部分作业项目收费标准偏低,加上飞机进口关税、增值税较高,导致运营收入不高、成本居高不下。

  我国通用航空市场潜力巨大,私人飞行执照持有数量快速增长,企业和私人购买小飞机的意愿强烈。发展通用航空对带动航空制造业发展、建立应急救援体系等方面,具有十分重要的独特作用。特别是2008“5·12”汶川特大地震灾害发生后,直升机在运送人员、物资和大型装备等行动中,起到了决定性作用,赢得了社会各界的普遍赞誉,为此,中央领导高度重视加强通用航空应急救援体系建设,多次对加快发展通用航空作出重要批示。每年两会期间,全国人大代表、政协委员提出的涉及通用航空的建议和提案数量逐年上升(其中,在今年涉及民航的127件建议和提案中,通用航空就占34件),发展通用航空已成为全社会的共识。因此,近年来,各地方政府积极兴办通用航空产业。陕西省政府提出航空立省的发展思路,建立了西安阎良国家航空高技术产业基地蒲城通用航空产业园区。天津市设立了以中航工业直升机公司为主体的通用航空产业园区。北京市成立专门机构,正在编制《北京通用航空产业发展规划》。上海市拟在奉贤区集中发展通用航空产业。重庆市已明确提出要以直升机制造和应急救援为主体发展通用航空。河南省启动全省通用航空产业规划;安阳市提出打造航空运动之都目标,率先制定支持通用航空产业发展的若干政策。云南省积极争取开展通用航空运输服务试点,探索以通用航空、航空应急救援为主要内容的民生航空服务模式。

  不断满足我国现代化建设和经济社会对通用航空的各种需求,去年8月份,国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》。而在国家十二五规划纲要中,明确提出积极推动通用航空发展。面对前所未有的发展机遇,2009年年底民航局出台了《加快通用航空发展的措施》,先后确立在广东、黑龙江、吉林等地开展通用航空政策试点、内蒙古通勤航空试点、新疆通勤航空与飞行员培训试点、江苏通用航空应急救援试点、广东省阳江地区通用航空固定运营基地建设(FBO)试点和内蒙古呼伦贝尔地区拓展通用航空服务领域试点等项目。与此同时,民航局正在制定补贴政策,全力支持各地区发展通用航空、兴办通用航空企业。我们将按照国家航空应急救援体系建设要求,在应急救援基础薄弱地区规划建设通用航空机场或起降场、应急救援机队,特别是在东北、西部、偏远及经济欠发达地区规划建设紧急医疗飞行服务体系。与此同时,我们支持有条件的通用航空企业在我国东北、西部、偏远及经济欠发达地区,使用小型航空器从事短途客、货、邮运输业务,鼓励有条件的地区开展通勤航空试点工作,实现与支、干线航空有效衔接。

  (四)不断扩大机场服务和辐射区域范围,重点建设以机场为中心的现代综合交通运输体系。

  改革开放以来,我国经济已逐步融入世界经济一体化进程之中,确保人流和物流在世界范围内快速流动,中国需要在重要政治经济中心城市,搭建能与国际经济中心城市和主要经济体平等对话的航空运输网络平台,这事关国家经济地位、经济安全,也事关区域经济社会发展和城市综合竞争力。世界经济发展的实践表明,像伦敦、纽约、法兰克福、香港、新加坡等世界重要国际城市,都拥有大型国际航空枢纽港。建设大型国际航空枢纽,是一项复杂的系统工程。其中,构建四通八达的航空网络,是航空公司优化航线结构的产物,而构建便捷的空地换乘方式,需要建立以机场为核心的现代综合交通运输体系。因此,世界上重要的国际城市机场,既是大型国际航空枢纽,也是地面综合交通运输枢纽。事实上,各种运输方式各有特长和优势,分工协作、互为补充是大势所趋。但与轨道交通等其它地面交通运输方式不同,机场建设选址具有特定要求,不可能建在城市中心,打造以机场为核心的城郊型综合交通运输枢纽,是建设区域现代综合交通运输体系的发展趋势。

  目前,从全国机场整体看,机场地处城市郊区,普遍存在与其它交通运输方式的相互衔接性不强的问题。加上我国现代综合交通运输体系规划建设严重滞后,导致机场服务和辐射的区域范围还不够广,一定程度上影响了机场整体功能的发挥,更制约了机场周边临空经济的发展,也是一些机场客货增长缓慢的原因之一。特别是许多城市进出机场仅有一条道路,机场与周边城市之间地面交通方式不畅,有的城市还没有开通至机场的公交线路,旅客进出机场还不太便捷。有的机场高速公路路程不长、收费过高,增加了旅客负担、物流成本。不少干线繁忙机场,城市进出机场道路等级低,航班起降高峰时期地面交通拥堵,一旦遇到雨雪天气或发生地面交通事故造成堵塞,严重影响航班正常和机场日常运营。为解决这些问题,不少机场已在周边城市建立异地航站楼,开通定期旅客班车,但进一步改善机场地面综合交通运输设施条件,需要各级政府相关部门的大力支持。

  近年来,不少省(区、市)领导高度重视、加快推进机场配套交通运输体系建设。上海市依托虹桥机场打造国内乃至世界上最大的综合交通枢纽,去年部分枢纽工程已建成投入使用。该枢纽全部建成后,将集航空、高速铁路、城际铁路、城市地铁、磁悬浮、高速公路、地面公交、出租汽车及社会车辆等多种交通方式于一体,可实现跨区域、大范围人流物流的快速集散,日客流量达到110万人次,大大增强了上海机场服务长三角地区经济社会发展能力。云南省的昆明新机场以航空枢纽为核心,是按照现代综合交通运输理念整体规划建设的。深圳宝安机场、成都双流机场的扩建工程,也同步规划建设机场综合交通体系。陕西省今年开工建设咸阳机场地面综合交通枢纽工程项目,同时建设西安至机场的城际铁路快线。各级政府高度重视区域现代综合运输体系的整体规划,一些新建以及改(扩)建机场,在规划上要预留与快速交通方式衔接的空间。逐步改善现有机场的地面交通条件,要将高速公路、城市公交、城铁等接入机场。这对促进我国现代综合运输体系发展具有重大意义,对放大民航作用具有积极而深远的影响。

  三、充分发挥好民航在转变经济发展方式和调整经济结构中的战略作用,要把民航业发展纳入国家和区域社会发展总体战略

  任何产业都有一个生成期、成长期、成熟期和衰退期的发展演变过程。民航业成熟期的重要标志是,在服务整体经济社会发展战略中,不仅能够更好地发挥主动作用,而且能够成为先导性产业。我们应该看到,上世纪80年代以来,受经济全球化、航空运输政策自由化以及向后工业化转变等因素的影响,世界民航业呈现出一些值得关注的重要特征和趋势,发展格局、利益获取方式,已经和正在发生着深刻变化,形成了以美国、德国为代表的综合性民航强国(即包括航空工业强国),以新加坡、荷兰为代表的国际运输实力突出的民航强国。这些民航强国之所以,民航业首先被定位为战略性产业,发展民航业上升为国家战略,成为本国在全球化过程中获取最大化利益的有力工具。

  在世界民航业中,美国一直处于领先地位,这主要得益于美国政府把保持美国在全球航空业中的领导地位,提升空中交通容量,保证飞行安全,保护环境,保证国家防空,保卫国家安全作为发展民航业的战略目标。欧盟也把发展民航业作为提高其全球竞争力、促进欧洲一体化的重要手段。上个世纪的亚洲四小龙,在短时间内实现经济腾飞,与其把发展民航业作为国家(地区)的发展战略密不可分。尤其是新加坡,是一个民航立国的典型。这些年来,海湾各国依靠雄厚的财力基础,采取政策措施支持民航业发展,使得该地区成为全球民航业发展最快的地区之一,极大地促进了旅游、金融和贸易的快速增长。像迪拜一定程度上就是一个民航立国的酋长国。迪拜政府把迪拜定位为东西方的连接者,因而把发展民航业作为国家的重要战略成为必然的选择。正如迪拜民航局局长所言,要通过航空运输把世界载进来,把迪拜秀出去

  为形成有利于民航业发展的内外部环境,进一步推进建设民航强国战略,民航局正在积极争取年内出台《国务院关于促进民航业发展的若干意见》。从各级政府工作看,充分发挥好民航在转变经济发展方式和调整经济结构中的战略作用,要把民航业发展纳入国家和区域社会发展总体战略。

  (一)要形成有利于民航业发展的体制机制环境。

  相比其它交通运输方式,民航业集技术密集、资金密集和高风险于一体,具有天然的国际性、准军事性,行业系统性极强,安全生产运行要求高。而自2003年民航业改革重组以来,民航管理体制总体上处于磨合阶段,一些关系尚未完全理顺,许多深层次矛盾尚未完全解决。作为战略性先导性产业,民航业发展涉及诸多领域。与公路、水运等交通运输方式的许多行政事权在地方政府不同,上述特点决定了民航行政事项更多、事权涉及面更广、关联部门更多,理应形成强有力的决策和协调机制。但长期以来,事关民航安全与发展的空域资源、行业规划与产业政策、飞机及航材引进、机场建设、航权开放与谈判、航空枢纽与航线网络建设等关键决策职能,一直分散在诸多管理部门,协调难度大,这是民航中长期发展战略始终缺位的重要原因。由于决策职能分散、协调机制不完善、政策措施不配套,民航业服务国家和区域经济社会发展的战略作用,没有得到充分的发挥。建议建立高层次的部际综合决策与协调机制,形成有利于民航业发展的体制机制环境,深入推进建设民航强国战略。

  比如,提高我国民航业国际竞争力,有利于维护国家整体利益。近10年来,世界民航强国一直操控游戏规则。特别是美国和欧盟已将天空开放确立为一项基本的对外经济贸易政策,在国际经济政治交往中,将其纳入双边和多边战略对话内容。其实质目的是,在经济全球化过程中,更多地获取航空运输上下游产业利益。相比而言,我国民航业处于明显的竞争劣势地位。我国民航业国际竞争力之所以不强,其中的原因是多方面的。刚才,重点介绍了我国航空公司存在的结构性矛盾等问题,但支持我国航空公司飞出去,离不开宽松的政策环境,离不开相关部委、各地方政府的支持。以大型国际枢纽网络建设为例,这实质是航空公司优化航线结构的产物,但其中需要海关、边防和检疫等联检单位的通力协作、密切配合,进一步完善落地签证等相关政策,简化出入境联检手续,再造联检流程。这些年来,周边的日本成田和关西、新加坡樟宜、泰国曼谷、韩国仁川机场,国际航空枢纽建设已形成规模优势,我国主要航空枢纽处于竞争劣势地位,分流了本属我国的大量中转客货资源。事实上,长期以来,在国际航线上,由于没有一定规模的枢纽网络,缺乏国内航线网络效应的支撑,直接影响了我国航空公司的国际竞争力。航空运输业是典型的网络型产业,航线网络质量和运行效率,是决定航空公司竞争力的核心要素。而网络型航空公司和枢纽型机场,对行业资源的集聚、辐射效应巨大,其发展趋势将影响全行业各企业的战略发展取向,很大程度上将决定整个国家航空运输产业链的竞争优势。

  又如,从我国民航业发展的外部资源环境看,突出的是空域资源严重不足,已成为影响安全运行、航班正常的重要因素以及制约航空运输、通用航空、航空制造业发展的瓶颈。目前,民航仅使用了全国不足25%左右的空域(美国为80%左右),加上我国军航机场大多分布于大城市周围,军航飞行越来越多,活动范围越来越大,民航安全运行压力巨大。特别是北京、上海、广州、深圳、杭州、西安等大中型机场,航班进出点少,飞行密度高,增加航班非常困难。为确保飞行安全,减少航班延误,民航对排名前21位的机场实施了航班总量控制。而在我国京沪、京广等主要航路上,飞行非常繁忙,一些航段十分拥堵,而且民航都是单条航路双向飞行,不像铁路或高速公路那样可以建复线多车道。现在,首都机场高峰时段起降时刻已完全饱和,但国内外航空公司仍在不断申请增加时刻。目前,国内尚有60多个机场、11家航空公司未取得首都机场航权和航班时刻,国外30家航空公司已获得飞首都机场航权却无法安排时刻。这是民航难以满足各地方政府希望开辟飞往北京、上海、广州等繁忙机场航线、增加更多航班的根本原因。近年来,民航系统主动争取军方支持,军民航密切合作,努力优化民航空域环境。但我们应该看到,随着不断增长的巨大社会需求,民航业快速发展与空域资源有限性之间的矛盾将日益突出。我国十二五规划明确提出改革空域管理体制,提高空域资源配置使用效率。这是解决民航空域资源不足等问题的重要契机,需要在国家层面组织协调有关部门、尽早推进相关工作。

  (二)要构建支持民航业发展的公共政策。

  长期以来,民航尤其是机场大规模基础设施建设投资以及日常运营资金的来源一直存在较大缺口,这与民航投资体制不健全、中央与地方财政事权不匹配等有着密切的关系。2002年开始,机场实行属地化管理改革,其中就要在机场建设和管理等方面,充分调动中央和地方两个积极性。这些年来,绝大多数地方政府比较重视机场建设发展,能够按照承诺投资机场建设资金,河北、内蒙古、甘肃、吉林、陕西、青海、江苏、天津等省(区、市)还制定了加快机场建设和民航发展的税收、贴息等优惠政策。有的地方政府采用空转出让和划拨地的方式,大大降低了新建、改(扩)建机场的土地征用成本。不少地方政府将中小机场亏损补贴资金列入财政预算,有的还建立了亏损的新开国际(地区)或国内航线航班补贴机制,有的开始探索支线机场公益性职能复位问题。但我们也要看到,机场属地化管理后,并不是所有的地方政府积极性都调动起来了。有的把效益不好的机场看作是一种包袱,总希望把机场交给其它省份的机场公司或航空公司管理。有的虽然自己管理机场,但还没有认识到机场公共基础设施的属性,往往把机场作为一般的盈利企业看待,在建设资金投入、运行亏损补贴等方面,显得力度还不够。

  这些年来,许多地方政府对增加航线航班的积极性空前高涨,与此形成反差的是,在机场基础设施建设上却存在买得起马,配不起鞍的现象。特别是对中小型机场的安全投入不足、积极性不高,空管等设施设备老旧、机场整体安全保障能力不强等问题突出。有些机场建设单位,宁可将上亿甚至几十亿元的资金投入航站楼建设,却不愿花一两千万元资金建设仪表着陆系统、助航灯光等地面导航设备。致使一个花巨资修建的机场,因为缺少诸如精密进近系统等关键设施设备,降低了运行等级,许多中小机场为此不能夜航运行、一些机型的飞机不能起降。为尽快解决上述这些问题,民航局已修订机场设计、建设和运行等一系列标准,重点明确机场必备的安全保障设备设施项目。与此同时,我们明确政策导向,在审批投资项目时,凡新建、改(扩)建机场项目,只要使用民航发展基金的,都要重点投入与保障安全有关的基本建设和设施设备等方面。比如,去年9月份以来,为尽快改进无精密进近机场的安全运行条件,分批启动28个支线机场精密进近着陆系统和助航灯光建设项目,目前已启动其中的15个支线机场的建设项目。

  民航业发展不仅需要稳定的资金保障,更需要良好的公共政策环境。以支线机场、支线航空发展为例,在国家公共航空运输体系中,小型机场是神经末梢和基础节点,支线航空是毛细血管。世界上许多国家都具有发达的支线航空,这得益于政府的扶持政策。因为,即使像美国这样的发达国家,要实现支线航空的经济效益都是一个难题。特别是在日益激烈的市场竞争环境下,如果没有相应的补贴机制,航空公司就没有经营支线航空的积极性,直接削弱了国家航线网络的通达性,中小城市居民也享受不到国家的基本航空服务。美国的基本航空服务计划等政策,明确了小社区最低的航空服务水平,并通过政府向航空公司支付补贴形式予以保证。在欧盟的公共服务义务航线政策中,对承担公共服务责任、运营支线定期航班的航空公司,成员国可以给予这些航线最低3年的保护期和一定的补偿。

  今后几年,民航局将争取各级政府支持民航业发展,重点从五方面构建资金保障和公共政策体系。一是围绕加快民航基础设施建设,进一步争取各级政府加大直接投入,重点解决支线机场建设项目全额资本金问题,尽可能提高干线机场大型建设项目资本金比例,进一步加大机场场外配套基础设施建设投资力度,给予机场建设土地优惠以及税费减免和返还、亏损补贴等优惠政策。与此同时,建立民航政府性基金征收管理的长效机制,继续实施民航基建贷款贴息政策,鼓励民航企业拓宽建设项目的市场融资渠道。二是围绕加快民航结构调整,继续重点支持中西部支线机场建设,完善支线机场和支线航空补贴政策,出台鼓励通用航空发展的具体办法。三是围绕支持民航企业提升国际竞争力,重点是优化税收环境,支持国内航空公司开辟特殊远程国际航线、开展货运业务,促进国内外民航企业的公平竞争,完善机场和航空公司公共服务项目补贴政策。四是围绕支持民族航空工业发展与民航科技创新能力,重点出台使用国产飞机的补贴和税费减免等优惠政策。五是围绕推进民航行业节能减排,重点形成资金保障、补贴、税费减免等政策。

  (三)要统筹谋划民航业与区域经济社会发展战略。

  过去,一些地方政府仅仅将民航业看成是一种交通运输方式,特别是有的支线机场之所以难以发展,主要是热热闹闹修机场,招商引资跟不上,人流物流难聚集,飞飞停停没希望。而有的干线机场则是投入巨资扩机场,统筹谋划不发展,机场周边空荡荡,航线航班难增量。我们应该看到,这些年来,许多省(区、市)政府越来越把发展民航业摆在优先的战略地位,统筹谋划民航业与区域经济社会良性互动,取得了明显的成效。这里重点介绍3个省的主要做法。

  长期以来,河北省民航业发展滞后于其他交通运输方式,石家庄机场难以成为带动冀中南经济发展的有力引擎。近年来,省委省政府在河北经济转型发展的战略抉择中,把加快民航业跨越发展列为优先战略,先后出台了一系列政策。去年,河北省专门召开了全省民航工作电视电话会议,省、地市及相关县党政一把手出席会议,拉开了河北民航业快发展、大发展、跨越发展的序幕。河北省还采取以地补天办法,吸引国有大型企业投资民航业,组建了河北航空投资集团和河北航空公司。其中,河北冀中能源先后对河北航空公司、河北航空城基地建设项目、石家庄机场改扩建项目等投资达191亿元。结合石家庄机场改(扩)建、京石高速铁路建设,规划建设机场综合交通枢纽,对驶入机场方向的直通车单向免收高速公路通行费。石家庄市政府加快发展空港工业园,已有10大项目落户,总投资超过180亿元,必将成为冀中南经济区最具经济活力的增长极。与此同时,去年,石家庄机场吸引低成本航空公司打造价格洼地,引进春秋航空公司开通廉价的石家庄上海空中快线;通过向航空公司提供航线补贴以降低票价,开通5个城市的体验飞。这些举措使石家庄机场机票价格水平同比下降20%,惠及旅客50万人次,节约社会成本6.4亿元;客流回归25万人次,比到石家庄周边机场乘机出行,节约成本2.5亿元左右。石家庄机场的差异化战略定位,已引起国外低成本航空公司的关注。今年228日,河北省政府与春秋航空公司签署了共同推进河北航空运输发展战略合作框架协议。去年,全省机场运营航线80余条,其中新增航线40余条,旅客吞吐量和货邮吞吐量分别同比增长110.6%38.6%,石家庄机场创造社会效益50多亿元,提供就业岗位2万余个。为此,省政府隆重召开石家庄机场旅客吞吐量翻番表彰大会,兑现奖励资金1亿元。

  河南省地处内陆,陆路交通四通八达。长期以来,该省经济总量虽然大,但人均水平偏低;经济发展虽然快,但高端产业发展相对缓慢,外向型经济发展相对滞后。河南省委省政府在谋划中原经济区时,明确提出中原崛起,民航优先战略。省政府领导多次强调,在新一轮区域竞争中,河南的突破口是培育综合交通优势,而综合交通建设的关键就是民航。2008年以来,河南省和郑州市财政累计拨付3亿元专项资金支持郑州机场开拓航空市场;洛阳、南阳两市每年也拿出近4000万元,支持航空公司开辟航线航班。十一五期间,郑州机场旅客吞吐量年均增长24%,货邮吞吐量年均增长13.9%,分别高于全国机场14.18%10.65%的平均水平。与此同时,省政府还组建了省交通投资集团,成为了建设郑州航空枢纽的投融资平台。提出了以航空为核心,建立多式联运的航空运输枢纽试点计划,以郑州机场二期工程为契机,去年12月机场综合交通枢纽正式开工,其中,投资24.9亿元专门修建一条市区至机场的快速路,引入机场的三条城际铁路正在建设之中。去年,省政府又启动郑州航空城总体规划,目标是建设一座总面积189平方公里、人口150万的现代航空城。目前,全军第一个航空应急投送保障基地、中部地区第一个综合保税区相继落户;已吸引富士康等40多家企业入驻航空城,签约项目19个,合同金额达144亿元。一个以机场为核心的现代航空城雏形正逐步显现,其综合效应累加放大后,必将对整个河南的经济产生重要而又深远的影响。

  这些年来,湖南省委省政府明确将促进机场发展作为湖南抢抓中部崛起战略机遇的重要举措之一。2008年以来,省政府制定了关于加快打造国内一流现代化长沙航空港的基本思路,明确了湖南机场一年一变样,三年变大样,五年大变样近期发展目标,形成了发展机场产业、打造航空运输业、现代服务业、临空产业三大板块的总体思路、发展规划、发展战略和发展目标,并从政策、资金、外部环境等方面支持湖南机场产业的跨越式发展。其中,先后出台《口岸发展专项资金管理暂行办法》,鼓励开发国际航线;《关于支持民航产业发展的意见》,促进机场建设和发展;《国际航空发展专项资金使用管理试行办法》、《国内航线航班开发专项资金奖励办法》,给予国内、国际航线航班资金奖励。在投入10亿元支持长沙、张家界机场本期扩建工程的同时,给予相关补贴资金5亿元,新增湖南机场股份有限公司注册资本金18亿元,使该公司注册资本金达到50亿元;免除机场扩建前期属省市财政收取的有关费用,从2008年起连续5年全额返还上缴的省、市、县三级新增税收留成部分。十一五期间,湖南机场集团所辖5个机场的旅客吞吐量、货邮吞吐量,年均增长分别达到19.3%15.8%,直接带动了区域经济发展。特别是长沙机场的邻近区域,以三一重工、LG电子、广汽长丰等为代表的机械、电子、汽车、医药、食品加工、制造业基地纷纷落户,相关配套产业落地开花,形成了显著的产业聚集效应、知名企业的二次带动效应和衍生效应。这也促使了省政府下决心成立湖南省临空产业领导小组,由长沙市牵头,以长沙机场为依托,规划建设111平方公里航空城,加速发展新兴战略性产业。其中,湖南机场集团已启动1036亩的临空产业示范园建设,力争用三年左右的时间,将其打造成为以总部经济、会展经济、文化产业为特色的低碳环保产业试验园。与此同时,省政府已将以长沙机场为核心的综合交通体系规划建设提上议事日程。

  (四)要依托机场大力发展临空经济。

  航空运输方式深刻改变着人类的时空观念,也直接影响着人们经济活动的区位选择。在发达国家和我国部分地区,以机场为中心特别是大型航空枢纽的周边及邻近区域,已越来越成为特色经济、优势产业尤其是新兴产业的聚集区域,形成了以航空核心产业、航空关联产业和航空引致产业等类型的临空经济。其中,航空核心类产业直接利用机场资源,主要聚集的是航空运输和航空制造产业链上的企业。像天津保税区空港经济区,2005年规划了11平方公里的土地用于开发航空核心产业。2007A320总装线落户天津后,上下游近100家航空制造企业落户天津机场周边,正在形成一个产业集群。同样,去年,珠海市以珠海机场为核心,打造占地99平方公里的珠海航空产业园,目前重点项目引进和建设进展顺利,将建成国内外具有较大影响力、较强竞争力、集产学研于一体的航空制造产业基地。航空关联类产业对航空运输方式高度依赖,主要聚集的是高时效、高附加值型产业(如,高新技术产业,现代特色农业等)以及知识、信息、技术、资金密集型现代服务等新兴产业。航空引致类产业由航空核心类产业、航空关联类产业所引发的客流、货流、信息流和资金流等资源,聚集形成各类辅助、配套和支持型服务产业。

  这些年来,我国许多地方政府依托机场,陆续开始规划或发展临空经济区,有力拉动了区域经济的发展。去年,首都机场、上海机场、白云机场旅客吞吐量分别达到7393万、7170万、4096万人次,首都机场客运跃居全球第二,浦东机场货运全球第三,全国16个机场的旅客吞吐量超过1000万人次,还有近10个机场逼近千万人次大关。今后几年,临空经济将迎来发展的黄金期。充分发挥机场的产业聚集效应,各级地方政府结合本地区实际,大力发展临空经济是重要的一个切入点。

  以北京为例,首都临空经济区建设始于1993年,当时首都机场旅客吞吐量首次突破1000万人次,顺义区意识到首都机场对顺义经济发展具有一定的带动作用,提出了依托机场、服务机场,大力发展空港口岸经济的发展思路,随后对机场周边区域的大量土地资源进行规划控制,先后设立了林河经济开发区、空港工业区和国家级出口加工区——天竺综合保税区。十一五期间,北京市将临空经济区列为重点建设的六大高端产业功能区之一,总体规划控制面积178平方公里,其中核心区规划面积96平方公里。经过十多年的发展,在机场西北角,北京天竺综合保税区叠加了保税区、出口加工区、保税物流园区的所有政策和功能;在机场西侧,北京空港经济开发区以航空类产业和临空高科技产业为主;在机场东侧,林河经济开发区是中国北方微电子产业基地之一,是以北京现代为龙头的北京汽车生产基地,数控机床、光机电一体化等现代制造业成为区内的主导产业;在机场北侧,以航空物流业为主的北京空港物流基地初具规模;在机场南侧,规划总面积19.65平方公里的国门商务区正在加紧建设。临空经济区正成为首都东部发展带最具经济活力的新增长极。据统计,十一五期间,以首都机场为核心的临空经济区,带来的综合经济效益增加值5年平均增速7.3%,累计为北京市带来近6000亿元的经济效益,为全国带来超过1万亿元的经济效益。其中,去年,临空经济区带来的综合经济效益增加值合计1332亿元,占当年北京市GDP9.7%,提供超过100万个就业机会。

  以广州为例,去年,白云机场及其临空经济,为广东省创造经济效益792亿元,占广东省GDP1.7%,创造总就业岗位46.4万个,为全国带来1086亿元的经济效益。现在,白云机场所在的花都区已规划约36.5平方公里的空港经济区,涵盖了机场高新科技(光电子)产业基地、联邦快递亚太区转运中心配套产业园区、临空商务区、广州国际空港物流园区和北部体育休闲生活配套区等五大板块。去年,获国务院批复的广州空港综合保税区的中区和北区两个区域都在花都区内,为该区依托机场进一步发展空港经济创造了条件。与此同时,白云区明确提出生态空港经济是该区未来发展定位之一,临近的三水、从化、增城、佛冈等周边城市也都搭车发展空港经济。

  总之,中央提出加快转变经济发展方式、调整经济结构,对民航业既提出了新的更高要求,也提供了新的发展契机。我们坚信,在党中央、国务院坚强领导下,有各部委、各级地方政府对民航工作的继续支持、关心和帮助,通过全行业广大干部员工的共同努力,民航业必将为国家和区域经济社会发展作出新的更大贡献!

  最后,我代表中国民用航空局,感谢各位长期以来对中国民航事业关心、支持和帮助!

  谢谢大家。

  (全文根据李家祥局长在中共中央党校作专题报告的录音整理)

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